执行实施权与裁决权：从机构内分离到机构外分离--以执行机构改革

论文提要：民事执行机构围绕着如何破解“执行难”问题，从机构设立起就一直在不断的在机构设置与制度上自我完善与创新，全国各级许多法院在执行主体配置上也不断探索，发展出了许多的司法警察参与执行的模式。2014年10月23日十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。《决定》中对于分离的实现形式没有明确，法院系统内和系统外、学界等对此有不同的理解、不同的观点。因此如何合理的确立民事执行机构中的主体配置与机构构造，从而推进民事执行机构的改革，是我们应该认真思考的重要问题。笔者仅从执行机构改革背景下的执行警务化的视角下，分析执行警务化模式的可行性，探讨执行实施权与裁决权的外部分权制衡的分离模式。全文共7469字。

主要创新观点：

2014年10月23日十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。但《决定》中对于分离的实现形式没有明确，法院系统内和系统外、学界等对此有不同的理解、不同的观点。因此如何合理的确立民事执行机构中的主体配置与机构构造，从而推进民事执行机构的改革，是我们应该认真思考的重要问题。笔者从执行机构改革背景下的执行警务化的独特视角出发，结合民事执行司法警察参与执行的司法实践，分析执行警务化模式的可行性，探讨执行实施权与裁决权的外部分权制衡的分离模式。

以下正文：

一、引言：民事执行体制的变迁

2014年10月23日十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。随着司法改革的不断推进与深化，关于民事执行机构的整体体制的改革思路与方向已经明晰。其实，民事执行机构的改革围绕着如何破解“执行难”问题，从机构设立起就一直在不断的在机构设置与制度上自我完善与创新，从最初的执行庭到机构升格为执行局，2009年7月17日最高院印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》“各级人民法院统一设立执行局，并统一设立执行局内设部门及职能。”各级法院纷纷逐步在执行局的机构设置上设立了执行庭（执行实施科）、执行裁决庭（执行监督科）、执行综合科的内设机构。同时，全国各级许多法院在民事执行机构的主体配置方面也进行了很多大胆的尝试，典型的如执行警务化模式，即司法警察机构在民事案件的执行中进行了不同的角色定位。

民事执行体制的改革主要关涉到民事执行权的机构设置与主体配置等一系列的重要问题，是形成我国社会主义特色法治体系下的民事执行体制乃至整个司法体制中的一项重大工程，而由于《决定》中对于分离的实现形式没有明确，法院系统内和系统外、学界等对此有不同的理解、不同的观点。因此如何合理的确立民事执行机构中的主体配置与机构构造，从而推进民事执行机构的改革，是我们应该认真思考的重要问题。

二、评述：民事执行权权力构造的诸理论观点

综观世界各国，无论是大陆法系还是英美法系国家，由于在宪法和法律上未将民事执行权作为一种单独的国家权力进行规定，加之民事执行权本身的复杂性，因而人们对其定位的认识存有多样性，分歧很大^（1）。法学理论界与实务界一直有着不同意见与分歧。主要观点有三种:（1）执行权属于行政权，此说认为，“作出司法判决是司法行为，然而执行判决是一种行政行为”^（2），执行工作的性质归属于行政活动，具有行政特性^（3）。理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，执行工作应是一种行政活动，这是因为，我国各级行政机关是国家权力机关的执行机关，负责执行国家权力机关制定的各项法律、法令和就某些重大事项作出的决定。国家法律由行政机关执行。同理，法院运用国家法律作出的判决、裁定等也应当由行政机关执行，执行权属于国家行政权，法院判决、裁定的执行，其性质属于行政工作。（2）执行权属于司法权，民事强制执行由法院负责实施这是司法实践的现实，故理所当然认为民事执行行为是一种司法行为。同时民事执行程序由《民事诉讼法》规定，并作为其中的组成部分，这样的立法体例足以体现民事执行程序也是一种诉讼程序。因而执行工作是审判工作的延续，是裁判权的合理延伸而民事执行权当然地也是审判权的组成部分或作为审判工作的一个附属环节，故主张民事执行权定位为司法权。（3）执行权是界于司法权与行政权之间的一种复合性权力。它不是一种纯粹的司法权，也不同于一般的行政权，而是处于二者之间的一种复合型权力。执行权既具有司法权的部分属性，又具有行政权的部分属性，执行工作中司法权和行政权的有机集合，构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权^（4）。

笔者是赞同第（3）种观点，执行权是一种兼具司法权与行政权的复合性权力，其权力构造当然对应包含了执行实施权与裁决权的二元性。正是基于理论界与司法实务界现在基本形成了一定的共识，即执行权从一定意义角度兼具司法权与行政权，是一种复合型的权力，绝对的权力导致绝对的腐败，同一个人手中不能同时拥有两种以上的公权力，否则就会形成集权和腐败。因此最高院要求“各级人民法院统一设立执行局，并统一设立执行局内设部门及职能”的《意见》，某种程度上是基于执行实施权与执行裁决权的二元构造原理。

三、检视：当前各法院执行警务化模式的实践探索

从调查了解情况看，各级法院在民事执行机构的机构设置与主题配置上已经进行了大量的实践探索，主要体现在以司法警察机构在参与执行中的角色与职能定位上不同的有益探索。而“司法警察机构参与执行”主要有五种模式：协助执行模式、独立执行模式、交叉履职执行模式、合署执行模式、合并执行模式，后三种模式下的司法警察即肩负司法警务的职责又肩负民事执行的职能故被称为“司法警察警执合一工作模式”或称“执行警务化模式”。

1、协助执行模式：司法警察根据执行法官或执行员的指示参与案件的执行，在执行过程中起到辅助作用，这是目前司法警察参与执行的一般模式，也是法定的司法警察参与执行模式，司法警察或通过临时调警申请用警或长期派驻执行局参与执行。其主要职责是：送达执行法律文书、依法官或执行员的指示进行搜查、扣押、冻结、查封、强制腾空搬迁、实施拘传拘留、维护执行现场秩序、制止各种违法行为等。可以看出，在这种模式下，司法警察在执行中没有独立的执行主体地位，只是协助执行局实施相应的执行行为。从法律角度上说，司法警察只是执行的协助者，而不是民事执行主体，处于从属地位。

2、独立执行模式：司法警察机构作为执行主体独立行使执行权，实际上是“第二执行局”，与执行局非主次关系，也非从属关系，不受执行局的指挥与指导。司法警察机构与执行局按照制度规定的案件划分标准进行案件分配管辖，在各自管辖的案件范围内依法独立执行，而非就某一个执行案件的不同环节、不同阶段进行“分段式执行”。就其案件分配标准一般以案件编号或案件性质或被执行人（主要被执行人）居住地的案件地域进行。

3、交叉履职执行模式：将法院将适合从事民事执行的司法警察派驻执行局，或个体单独直接参与执行民事案件或派驻执行局的司法警察成立执行中队成为执行局的内设机构，以执行局名义对外行使执行权，与执行局系从属关系，受执行局的指挥与指导。这种模式下的司法警察主要职责：独立承办执行案件，是独立的执行主体，日常工作以执行局管理为原则，以司法警察机构临时安排为例外。

4、合署执行模式：执行局和司法警察机构共同行使执行权，在组织机构上实行“两块牌子，一套人马”，及执行局和司法警察机构都存在，对外有两个机构，但对内两个机构的人员、工作实际上合并在一起，执行局的负责人就是司法警察机构的负责人，工作人员都兼具执行员与司法警察双重身份，担负执行和司法警务的双重任务，但在工作分工上，因人而异，发挥各人长处，各有侧重。主要职责：执行工作、警务工作、综合工作。

5、合并执行模式：将执行局与司法警察机构合并，成立执行警务局或司法警察局，它既是民事执行机构，又是司法警察机构，主要设置执行大队（科）、警务大队（科）和直属大队，有执行大队行使执行实施权，警务大队负责警政、警训、值庭、押解等职责，直属大队担负处置突发事件及安全保卫的职责。

四、分析：民事执行警务化模式的可行性

（一）司法警察权的行政性权力与执行实施权的行政性权力的契合是执行警务化模式的理论支点

在我国，由于司法警察隶属于人民法院，司法警察机构以人民法院的内设部门形式而存在，这导致了司法警察权力的定位产生了行政权与司法权的争论。但笔者认为司法警察权应属于行政权，《中华人民共和国人民警察法》第2条第2款，明确规定了：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机构的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。可以看出，司法警察的性质是一支准军事化的武装力量，是人民民主专政的工具，它以人民警察的身份从事人民法院赋予其的工作任务，是人民警察在法院的特殊形式。警察权是国家行政权力的重要组成部分和强力保障，司法警察权当然属于警察权的一部分，因此司法警察权的定位是行政权。

综上，笔者认为由具有行政权属性的司法警察行使具有行政权属性的执行实施权是有其理论上的高度契合的，应当可以合二为一，它成为警执合一工作模式的理论支点。

（二）现行法律规定司法警察具备执行主体资格是警执合一模式的法律支点

《人民警察法》规定，司法警察可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施。最高人民法院《人民法院司法警察条例》第7条第4、7款明确规定了人民法院司法警察的职责：在生效法律文书的强制执行中，配合实施执行措施，必要时依法采取强制措施；执行拘传、拘留等强制措施。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第8条也明确规定：“必要时应由司法警察参加。”这些法律和司法解释为司法警察参与执行，具备执行的具体资格提供了法律依据，因此将执行人员由法官（执行员）变身为司法警察，从法官的序列中分离出来，实行执行人员警察化，司法警察警执合一的工作模式是契合了法律的精神，同时这也是与浙江省即将铺展开来的司法改革特别是“法官员额制”的改革精神高度契合。

（三）民事执行实施权的效率价值与司法警察的独特优势是警执合一模式的价值支点

民事执行权具有功利性效率和道义性公正的复合价值取向^（5）。至于执行权公正的价值追求而言，在民事执行的不同方面和不同环节中，公正与效率并非总能统一，有时会发生矛盾和冲突。而本文中主要讨论的是警执合一的工作模式，即由司法警察行使执行权二元构造中的执行实施权，故仅探讨执行实施权的价值追求。执行实施权属操作性事务，主要立足于实现生效法律文书确定的权利，对双方发生的具体争议进行初步的判断和认定，故更倾向于效率价值；就个案而言，个案公正要求执行机构尽可能地动用人力、物力等执行资源最大限度地实现执行依据所确认的所有民事权利。但由于执行资源的有限与不足，当个案公正的实现影响到其他民事主体有效利用执行资源从而影响整体执行效率时，就应当坚持效率优先的价值取向而放弃对个案公正的执着。就所有申请执行人而言，就是要通过执行机构正当地合法地迅速地实现其享有的民事权利，从而实现整体公正最大化，即效率应是执行实施权追求的首要价值。

司法警察实行的是半军事化管理，是法院的一支有组织、有纪律的武装力量，它可以依法使用武器、械具，因而拥有强大的威慑力，与民事执行中常常伴随的高强度的对抗性、冲击性、暴力性高度契合。因而，司法警察警执合一的工作模式能够克服法官、司法行政领导执行的机动性差、强制性弱等弊端，更能彰显执行实施权的效率的价值追求，从而获得更为良好的执行实绩。

（四）司法警察警执合一工作模式的实际效果

在当前“执行难”成为社会性问题的情况下，司法警察参与执行能更好地发挥司法警察的职能作用，加大强制执行的力度，更好地适用强制措施。而就司法警察参与执行的实际效果看，以开化法院2014年数据为例，我认为主要有以下几点实效：

1、降低司法成本，提高执行效益。一方面，不参与民事执行的司法警察即法警大队的司法警察，2014年度执行职务时间分配表和出警情况数据统一台账显示，司法警察从事安保警卫、值庭、押解等司法警务工作以每周5个工作日折算约为3.5个工作日，即实际工作时间占工作总时间70%，这足以显示司法警察进行传统性的司法警务工作量是不饱和的，这样难免造成了司法警察人力资源的浪费，增加了法院的司法成本；另一方面，司法警察派驻执行局执行中队4人，执行局正式在编干警14人，执行中队主要负责民事案件执行，全年直接执行案件总结案数606件，执行局总结案数1761件，占执行局全年总结案数34.41%，全年直接执结标的6404万，执行局全年执结标的17748万，占执行局执结标的额63.1%。参与执行案件830余次，参与执结标的13000万，参与法警大队值庭、押解45人次，参与实施拘传150人次，参与实施拘留46人次。同时有两名驻执行局的司法警察兼具执行内勤负责执行局的调研、信息宣传等综合性工作，毫不夸张地说执行局的执行案件中基本上都有司法警察积极参与的身影。因此司法警察警执合一的工作模式能最大限度地发挥司法警察的力量，缓解当前执行力量缺乏和执行任务繁重之间的矛盾，有效降低司法成本，而司法警察参与执行，又能提高执结率，缩短执行时间，提高执行效益。

2、增强执行威慑力，有效保障执行秩序。权力的实现是以形成权威为归宿和保证的，也就是说，权力必须转化为权威方能获得长久。　警察是国家行使其政治权力控制社会的手段和工具，即警察“暴力”。当然，除了直接暴力外，最主要的是通过暴力的实施，对社会公众形成一种特定威慑力量，使公众明确国家政治上层建筑的不可抗拒性和强制威力，从而形成了公众内心无形的精神威胁力量，造就了社会公众对警察的敬畏感和服从心理，自觉遵纪守法。在法院执行过程中，最为直观的是由法官单独实施的强制执行程序时，被执行人的自主意识与反抗意识最为强烈，极易发生语言上的激烈对撞，乃至肢体上的反抗强制措施。而司法警察具有更为强烈的强制力、威慑力和战斗力，可以更好地避免执行过程中可能发生的抗拒执行和暴力抗法事件的发生，即使发生，也比法官更为容易去及时控制事件的事态，遏制化解激化的矛盾。

3、加大执行力度，维护法院整体形象。实际上，司法警察是一支年轻的有组织有纪律有文化有战斗力的准军事化队伍，同时司法警察具有齐全的物资装备，大大的提高了执行力量的装备水平和快速反应的能力，因此人民法院在部分案件执行过程中，司法警察参与执行将极大的增强执行力量，从而加大执行的力度，从而让群众看到人民法院的执行力度在加大，提高执行工作的社会公信力和社会影响力，有利于维护人民法院的整体形象。

五、制度设计：民事执行机构的外部分权制衡

各级法院在执行警务化工作模式上的实践与探索，证明它是符合我国的法治国情，符合执行警务化的司法改革的趋势，符合司法警察的职能定位，有利于合理配置、优化司法资源，为构建具有中国社会主义法治特色的民事执行制度体系作出了有益的探索，但这种模式已经大大突破了现有的法律法规的规定，而且这种模式的程序规范不具体、机构设置不统一、权力分配不清晰，实践中存在许多问题急需完善与统一，基于此，谈谈对司法警察警执合一工作模式的完善与统一的期待。

（一）新设执行裁决庭作为法院的内设机构，将执行裁决职能从执行局职能中完全分离出去

基于民事执行权具有的执行实施权与执行裁决权的二元构造理论，虽然民事执行权属于法院，但是应遵循权力的运行规律，必须对民事执行权进行有效的分离，将执行实施权和执行裁决权交由相互独立、互不隶属的两个部门行使，不能执行局既是行政性机构，又是司法性机构，在执行局内设执行实施科，配备行政性人员行使执行实施权，又内设执行裁决庭，配备司法性人员行使执行裁决权，这样将导致权力运行的不合理，体制无法理顺，程序无法设计，监督更加缺乏保障，从而最终导致当事人的利益容易被损害。

故法院应新设执行裁决庭，与执行局之间二者相关独立，互不隶属，由执行局遵循行政权的运行规律，执行人员负责执行案件的具体执行工作，以效率价值为首要价值。而新设的执行裁决庭应负责民事执行、行政执行、刑事执行中产生的实体性争议的审理。双方应各自遵循自己的职权范围，相互尊重、相互支持、相互监督、相互制约。

（二）重构执行局，名称“去法院化”，初步达成对外相对独立性

执行局与司法警察机构二者具有性质上的相近性、职能的关联性、人员的交叉性和职责的法定性，因而应当可以将执行局与司法警察机构进行整合，设立执行警务局，赋予其民事执行和司法警务的双重职能。故笔者认为应重构执行局，应主要把握以下三点：

1、执行局应更名XX省（市、县）执行局，而不再是XX省（市、县）法院执行局，即名称“去法院化”。理由有二：一、执行局执行的是生效的法律文书，即包括法院之外的裁决机构作出的生效裁决文书，去法院化的执行局名称更契合执行的实际情况，也让社会公正更为明了；二、“去法院化”的执行局可以给人一种行政权与司法权、行政机构与司法机构相分离，做到形式上的公正，从而促进两种不同性质的权力公正、高效、廉洁的运行。

2、执行局名义上归属法院，但不再是法院的内设机构，对外应具有相对独立性，即在执行业务上不直接由同级的法院领导、管理、监督，而应由上级执行局领导、管理、监督。同级法院只负责执行局领导干部、普通干部的人事任免录用及执行局的其他重大事项的决策。

3、建立完备“新执行局”的各项制度。司法警察作为民事执行主体，承担着民事执行权与司法警务权，密切关系到当事人的利益、人民法院的形象、法律的公平正义秩序，因此必须打造一支具有良好政治素质和较高法律业务素质的司法警察队伍。第一、严格司法警察准入制度。进行统一的司法警察执行权资格考试，只有通过考试，才能成为合格的执行权主体；第二、严格队伍管理制度。完善民事执行规范，实行民事执行违法违纪“零容忍”，对违法违纪行为严肃查处；第三、建立科学的奖惩制度，最大限度地发挥干警的工作积极性与工作潜能。

（三）分权与制衡

新设执行裁决庭，与执行局之间二者相关独立，互不隶属，由执行局遵循行政权的运行规律，执行人员负责执行案件的具体执行工作，以效率价值为首要价值。而新设的执行裁决庭应负责民事执行、行政执行、刑事执行中产生的实体性争议的审理。双方应各自遵循自己的职权范围，相互尊重、相互支持、相互监督、相互制约。

（[1]）如在日本，学者们时执行程序的性质定位也有司法权说和行政权说两种分歧的观点。参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》， 中国法制出版社2001年版， 第146页；〔日〕中村英郎：《新民事诉讼法讲义》， 陈刚、林剑锋、那美松译， 法律出版社2001年版， 第29页；〔日〕竹下守夫：《日本民事执行法理论与实务研究》，刘荣军、张卫平译， 重庆大学出版社1994年版， 第14页、第30页。

（2）贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版， 第264 页。

（3）孙小虹：《 体制突破􀀂 执行工作新思路》 ， 《云南法学》， 1999年第1期。

（4）:高执办：《论执行局设置的理论基础》 ， 《人民司法》， 2001年第2期。

（5）童兆洪：《民事执行权性质再认识》，《浙江学刊》2005年第3期。