“执行难”问题现状分析及破解对策

“执行难”问题现状分析及破解对策

维护生效法律文书的司法权威，实现当事人的合法权益，是人民法院义不容辞的责任，也是社会各界普遍关注的焦点。针对我县人大代表反映较多的法院执行工作效率不高，强制措施不到位，实际执行率偏低，执行工作不规范等问题，近期笔者结合开化法院执行工作实际，就当前普遍存在的执行难问题进行了一次较全面的调研分析，提出了破解执行难的对策建议。

一、“执行难”的现状

通过对开化法院执行队伍和执行案件的调查分析，我县的执行现状：一是公民法制观念淡漠。我们社会主义市场经济快速发展的同时，民众的道德滑坡，诚实信用的价值观沦丧，法制观念淡漠是不争的事实，逃债、躲债、赖债的思想严重；二是被执行人难找。一些被执行人欠债后，为躲避执行而外出躲藏或与执行法院打游击；三是被执行财产难查。为逃避执行，被执行人以各种手段千方百计转移、隐匿、消耗其所有的财产，达到不履行或少履行其应履行的债务的目的。有些案件的被执行人甚至在诉讼乃至仲裁阶段就开始转移、隐匿财产，一旦进入执行阶段，早已是人去楼空，财产踪影难觅；四是执行财产难动。一方面，一旦查找到了被执行人的财产，被执行人、案外人以各种理由提出执行异议；另一方面，不少涉及不动产的案件，由于现行法律规定的局限而不能实施拍卖、变卖等强制执行措施。由此，许多案件因难以执行而被拖延积压；五是协助执行人难求。受地方、部门保护主义和其他因素的影响，协助执行人不愿自觉、及时地协助法院执行的现象司空见惯，并往往导致执行战机贻误，执行案件难结；六是被执行人履行能力差，特别是交通肇事、故意伤害等涉刑的民事赔偿执行案件。这类案件执行标的大，但被执行人基本都是被判有期徒刑尚在监狱服刑，出狱后没有稳定的工作，固定的收入，个人履行债务能力低下，这一类案件也加重了执行的负担。

二、“执行难”的成因

“执行难”的产生是从计划经济向市场经济时代转化的必然产物，同时国家法律制度、社会道德诚信体制的不完善，我国社会经济、文化传统，地方保护主义,各种人为因素等共同滋生了“执行难”问题。

（一）执行制度不健全，司法权威缺失

目前法院依法实施强制执行的法律依据主要有：一是法律法规；二是司法解释，如民事诉讼法、行政诉讼法的司法解释及《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等。《强制执行法》从《民事诉讼法》中剥离单独立法已经呼唤了10多年，但迟迟未出台，立法严重滞后于现实。无法可依，导致对被执行规避执行的打击力度不大，执行威慑力不强，显然无法有效解决规避执行和反规避执行问题。执行工作立法的滞后与法律、法规的不健全，使司法权威缺失，执行工作的随意性概率大大增加，被执行人往往无视生效法律文书的权威性和严肃性，或躲避履行义务，或公然暴力抗拒执行。 

（二）市场主体风险意识薄弱，社会诚信体系尚未形成

市场交易活动中，不少市场主体对经济活动中蕴藏风险的认识相当不足，认为产生了纠纷，反正由法院最后一道防线进行救济和解决。实际上，相当部分的案件无法执行，其实是市场风险的延伸。对于“确无财产可供执行”的案件，好比一个病人送进医院时已死亡，医院只能查明死因，却无法起死回生。法院对当事人权利予以救济的途径和手段是有限的，当其穷尽办法仍于事无补的时候，当事人把交易风险带来的执行不能归咎于执行不力，到处投诉、上访显然有失公允。

（三）执行联动机制的社会体系有待健全

执行工作是一项系统性的工作，执行难是中国社会多种矛盾在执行领域的集中反映,解决这一难题不能依靠法院“单打独斗”,更不能由法院的执行机构唱“独角戏”,要构建起党委领导、人大监督、政府支持、全社会参与的执行联动机制，走多元化、社会化之路。就目前情况来看，我县现有联动机制确实起到了一些效果和作用，但各联动部门相互紧密配合还未真正形成，还有待于在今后的工作中进一步加强与改进。最为典型的是法院移送拒不履行生效判决、裁定文书罪到公安机关难以立案。

（四）法制意识薄弱，司法救助等社会保障功能不足

不少当事人视生效判决为白纸一张，对法院的传唤不理不睬，甚至到处逃避，再小的执行标的也要让执行法官来回奔波。有的被执行人一旦被司法拘留，还觉得冤枉，认为自己一不偷、二不抢，没有羞耻的感觉。从现有的社会保障救助制度来看，保障范围过窄，对于无固定收入、生活困难的农民，一旦成为被执行人，偿付因交通事故等原因引起的巨额人身、财产损害赔偿款，就显得尤为困难，单单靠县政法委的司法救助金来应对大量高额的“执行不能”的涉民生案件是远远不足的。

（五）立案、审判和执行兼顾没有协调好

行作为法院审判的后续环节，受立案、审判的影响极大，如果前面工作采取财产保全措施不力，就会使当事人有机会转移财产，给后续的执行工作带来不必要的麻烦。目前，立、审、执衔接不到位主要表现是立案庭、审判业务庭不能正确引导当事人启动诉前保全和诉讼保全程序，过分注重调解率而忽视了执行阶段的工作，给败诉一方当事人在案件进入执行程序前隐藏、转移财产的时机。同时，有的审判法官忽视了审判、执行紧密关联的关系，只为结案而调解、裁判，没有充分考虑后续执行的可行性和有效性，从而劳民伤财，费时费力，案件执行实效差。

（六）少数执行人员的素质有待提高

个别执行人员业务素质不过硬，难以提出有效的执行方案，对一些应列为被执行人的案外人不敢追加为被执行人，致使案件的执行标的难以到位；有的执行人员缺乏工作责任心，处理案件时综合协调能力不强，片面强调工作忙而错过执行时机；有的执行人员对当事人态度生硬，作风粗糙，执行方法简单，仍存在消极执行，选择性执行情况。严重影响了执行工作的效率效果。

四、“执行难”的治理

（一）加强党的领导，强化组织协调，高效解决执行难过程中的重大问题

1．坚持党的领导。始终坚持党的领导，积极主动向党委汇报解决执行难的重要工作部署，依靠党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，帮助解决工作推进中遇到的重大问题。争取由党委政法委牵头成立基本解决执行难工作领导小组，统一领导、协调和推进基本解决执行难问题。出台《关于基本解决执行难问题的意见》，细化明确全县各有关乡镇部门的重点任务，具体目标和工作要求，营建齐抓共管，综合汉理的执行新格局。

2.强化组织协调。成立基本解决执行难问题工作领导小组，由院长任组长，领导小组每两个月听取一次专题汇报，定期分析部署解决执行难工作。制订《开化县人民法院基本解决执行难问题实施细则》。在具体工作中，要实行项目化管理、清单式实施，明确每项工作任务、措施、责任部门和责任人，规定时限，每月通报工作进展情况。

（二）加强执行力量，强化队伍建设，打造一支素质过硬装备精良的执行队伍

1.加强队伍建设。结合“两学一做”学习教育和“队伍建设年”活动，努力建设一支专业化、正规化、职业化、清正廉明的执行队伍，为基本解决执行难提供强有力的组织保障。增强执行干警大局意识、责任意识、看齐意识。坚决整治执行队伍在纪律作风等方面存在的突出问题，鼓励执行干警树立“舍我其谁”的雄心壮志，发挥主观能动性，充分调动积极性，自觉想尽千方百计，甘于历尽千辛万苦，齐心协力破解执行难。

2.充实执行力量。结合司改要求，加强执行人员保障，解决好执行局法官员额配置和未入额的执行人员身份选择等问题，确保执行队伍人心稳定，力量只增不减。通过购买社会化服务，配备相应的执行辅助人员，加强执行协助力量。

3.加强执行备勤工作。将法院非执行部门的35周岁以下青年干警编入执行备勤小组，充实备勤力量，24小时电话备勤。发挥我县省际交通关卡的区位优势及时发送布控人员、车辆信息，商请公安机关加大控人控车的协助力度，对公安机关已控人员、车辆，即时出警接收。定期通报查控机制运行情况，确保协作机制长效运转。

4.构建团队办案模式。在执行局设立若干个执行组，构建团队办案模式，按照执行工作的特点，根据被执行人财产线索的地域范围等因素，以效率优先为原则，统筹安排执行力量，合理分组分片办案。落实办案责任，加强检查督促，重大敏感案件执行要定人、定组、定时限；规范易人、易组执行的提起和审批程序，最大限度发挥执行人员个人优势和人民法院集体优势，提高执行实施效率。

5. 强化装备建设。强化执行物质装备建设，落实技术、装备、经费保障。加快执行指挥中心建设，确保2016年10月底前完成与上级法院执行指挥中心音视频互联互通；为执行机构配备车辆、通讯设备、单兵执法仪等必要物质装备。

（三）加大执行力度，创新执行举措，穷尽一切执行措施力促“案结事了”

1．创新方式方法。在基本解决执行难工作推进过程中，坚持问题导向、目标导向、效果导向，及时总结经验，善于借鉴各地法院解决执行难问题的好做法、好经验，探索新机制，创造新方法。（1）完善评估制度。对有成熟市场价格体系的拍品采用询价方式确定保留价，扩大不经评估直接进行拍卖的拍品范围。以财产变现的价格为基数计付评估费，克服评估期限过长、评估费用过高等影响财产及时变现问题。对评估机构评估标的物价格与市场价格差价过大、评估效率低下等突出问题进行规范矫正；（2）全面实行网络司法拍卖。执行财产的司法处置以实行司法网上拍卖为原则。建立不间断拍卖机制，各次拍卖降价原则上应一次性降足。推行网拍财产对价支付银行按揭机制，探索网拍辅助工作机制，提高网拍效率。

2.加大执行力度。（1）拓宽被执行财产发现渠道。严格落实被执行人财产申报制度，综合运用拘留、罚款、拒执追责等措施，加大对拒不申报或申报不实的被执行人的制裁力度。充分发挥委托调查、悬赏举报、执行联络员等制度的作用，最大限度发现被执行人财产；（2）加大对失信被执行人联合惩戒力度。充分发挥信用浙江网等征信平台作用，公布失信被执行人名单，确保最高法院、国家发改委等44家单位《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的通知》落到实处，确保符合纳入条件的失信被执行人全部及时纳入，让失信者处处受限，使老赖们寸步难行。（3）进一步加大违法制裁和布控力度。对逃避、妨害执行的被执行人和拒不履行协助义务协助执行义务人必须实施司法制裁。对涉民生案件的被执行人经传唤拒不到庭的，必须进行布控。（4）严厉打击拒不执行生效判决、裁定犯罪。在县委政法委的统一协调下，会同县检察院、县公安局形成关于进一步加大打击拒执犯罪会议纪要，对抗拒执行、阻碍执行以及暴力抗法行为等形成高压态势。法院在强制执行过程中要及时收集、固定被执行人或相关人员抗拒执行的音视频等证据，涉嫌犯罪的，及时移送侦查机关。

3．加强立审执兼顾。（1）完善诉讼须知及诉讼风险告知、释明制度，在立案阶段强化执行风险告知和保全、先予执行申请的提示工作。案件判决主文应当明确具体，便于执行，调解案件既要注重提高调解结案率，更应注重提高自动履行率，从源头上减少进入执行程序的案件数量。（2）强化财产保全措施运用。将财产保全工作统一归口执行局负责实施。立案、审判部门要加强对债权人执行风险的告知、提示和释明。进一步扩大财产保全的保险担保范围，降低担保门槛，提高财产保全率，以保全促调解、促和解、促执行；加大依职权保全工作力度，对涉民生类、刑事附带民事等案件，要通过执行网络查控系统主动发现、控制、保全财产。（3）合力打击虚假诉讼、规避执行行为。立、审、执各部门要加强对被执行人规避执行行为的情况记录和信息共享，形成打击虚假诉讼、规避执行的工作合力。（4）完善执行与破产有序衔接机制。认真贯彻省高级法院《关于执行程序与破产程序衔接若干问题的纪要》精神，加大执破衔接工作力度；将资不抵债、符合破产条件的“僵尸企业”依法导入破产程序，充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能。

3．有序开展各类专项集中执行行动。（1）组织开展强制腾房集中行动。对被执行人占房不退的案件进行梳理，建立台账，组织力量对被执行人及其所唆使的被抚（赡）养人违法占据被执行房屋拒不腾退、阻碍被执行财产变现的行为，开展强制腾房集中行动。选取部分违法被执行人，在县级主要媒体进行通告，并限期搬离。逾期未搬离的，实施强制腾房；（2）加大涉民生案件执行力度。认真做开展涉民生案件专项执行活动。活动开展过程中，要加强机制运用，穷尽执行措施，用好用足司法救助手段。活动结束时，所有有财产可供执行的案件要全部执结。同时，建立常态化、随时性、优先性的涉民生案件执行工作机制。（3）进一步加大涉党政机关案件的执行力度。涉党政机关执行案件立案后应在七个工作日内向当地党委政法委及上级法院报告。涉党政机关执行案件原则上应在三个月内执结，因客观原因未能执结的，应书面向上级法院说明。涉党政机关执行案件原则上不得采用终结本次执行程序结案；（4）进一步加大被执行人为特殊主体案件的执行力度。对被执行人为党员、公职人员、人大代表、政协委员等特殊主体的，要在执行通知书上明确被执行人应在三个月内履行判定义务或与申请执行人达和解协议，逾期未履行也未与申请执行人达和解协议的，向被执行人所在单位或有关部门进行通报。适时组织开展被执行人为特殊主体案件的集中执行活动。

（四）加强内部管理，畅通外部监督，让执行权在阳光制度下高效运行

1.加强执行案件管理。（1）加强执行案件流程管理。充分运用执行案件流程管理系统，规范信息录入，强化节点管控，依托流程信息实现对案件办理的动态监督；（2）落实执行会诊评查制度及易人、易组执行措施，强化内部监督；（3）完善执行纠错机制。建立执行回转案件的执行机制，确保原执行依据被撤销后当事人依法享有的执行回转权利得到及时行使，最大限度减少当事人因裁判错误而受到损失；（4）加强终结本次执行程序案件的清理。认真开展历年来终结本次执行程序案件的清理工作。按立案时间顺序建立包括案号、当事人、是否有财产可供执行、是否曾恢复执行等内容的台帐，逐案提出执行建议或处理意见。（5）建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制。严格执行上级法院制定的终结本次执行程序案件的退出和恢复执行规范，在终结本次执行程序后，一定年限内继续对被执行人采取限制高消费和有关投融资、置产置业等跟进措施；被执行人恢复履行能力后，要依职权或依当事人申请启动恢复执行程序。对被执行人为自然人的，定期开展“终本执行回头看”，自然人死亡且无财产可供执行的，依法裁定实体终结结案，被执行人丧失劳动能力且无收入来源的，可在实施司法救助后，裁定实体终结。对于终本执行案件中被执行人是企业的，按执破衔接程序及时导入破产清算程序，并以破产案件简易审方式尽快审结。

2.加强法院内部监督。（1）严格执行最高法院《执行综治考核办法》、《执行工作约谈办法》和省高级法院《关于建立执行约谈机制的有关规定》的规定，切实加强执行监督工作，及时发现问题，切实抓好整改，该问责的及时问责；（2）建立终结本次执行程序案件回访制度和终结本次执行程序案件单独动态管理制度。要建立终结本次执行程序案件台帐，由专人负责终结本次执行程序案件的管理。要依托12368平台抽样回访申请执行人，听取其情况反映，并反馈执行机构。对申请执行人提供的明确财产线索，必须进行调查，并将调查结论及时回告申请执行人。发现有可供执行财产，符合恢复执行条件的，应在3个工作日内恢复执行；（3）建立反消极执行的长效机制。除重大、疑难、复杂案件外，所有案件必须在三个月之内完成财产调查程序，并制发财产调查结果通知书，送达申请执行人，财产调查结果通知书中同时告知下一步执行措施、方案。重大、疑难、复杂案件需延长财产调查时间的，应报请执行局长审批。执行过程中鼓励申请执行人参与见证执行，提出意见建议。公开向社会公布举报电话，并通过案件流程管理系统、信访等渠道，发现调查财产不全面、有查封物、扣押物不及时处分、公开和信息告知不及时不充分、惩戒措施不落实、当事人意见不回应等消极执行现象，及时加以警示、督促，视情节轻重追究有关人员的责任；（4）坚决杜绝和查处选择性执行和乱执行。结合举报、信访等情况会同纪检监察部门，每两月开展一次对可能存在的选择性执行和乱执行情况专项检查。根据检查情况，进行执行约谈和廉政约谈。对违法违纪线索，每案必查，一经查实，依法依规严肃处理；（5）落实干预执行防范机制。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等规定。全面推行案件内部监督跟踪卡制度，对每个执行案件是否存在违法干预执行行为实行每案必填，对干预执行行为视情形依法作出相应处理。

3．主动接受外部监督。（1）深化执行信息公开。充分运用浙江法院公开网，将执行案件流程信息、失信被执行人名单信息、执行裁判文书等及时上网公开。落实12368平台、信息查询平台、短信回告等执行信息公开和告知措施。执行裁判文书按规定100%及时上网公开；（2）建立专门的执行工作接待场所。建立执行事务接待中心，统一负责执行法律法规释明、执行疑问解答、执行当事人及涉执信访人接待等事务，确保当事人和社会公众对执行工作的知情权、监督权；（3）建立执行公开日制度。让公众全面了解执行工作，适时邀请人大代表、政协委员、新闻媒体等参与执行。对于社会关注度高的敏感案件和重大执行活动，可邀请市民和有关社团见证执行；（4）主动接受监督。认真接受人大监督，主动向人大常委会报告执行工作。自觉接受政协民主监督，定期通报执行工作情况。依法接受检察监督。主动邀请检察机关加强对执行案款清理发放、对具有重大影响、被执行人为特殊主体或因不当干预难以执行等执行案件进行监督，改善执行环境。广泛接受社会监督。将执行案件流程信息、失信被执行人名单信息、执行裁判文书等及时向社会公开，保障当事人和社会公众的知情权、参与权、监督权，让执行权在阳光下运行。

（五）加强执行机制建设，社会整体联动，让被执行人处处受限而自觉履行

1.充分运用网络执行查控系统。通过最高法院“总对总”网络执行查控系统和省高级法院“点对点”网络执行查控系统，实现对被执行人各类财产及身份信息的网上查询。要尽早实现法院与政府不动产登记等主管部门网络“点对点”查控。

2.加强信用联合惩戒力度。全面及时地将被执行人纳入失信名单曝光失信被执行人信息，让失信被执行人在置产、置业、提拔选任、评先评优，投融资、招投标和乘飞机、坐高铁等高消费方面处处受限，督促老赖自动履行义务。

3.制定联合高效打击拒不执行生效判决、裁定犯罪新机制。在县委政法委的统一协调下，会同县检察院、县公安局形成关于进一步加大打击拒执犯罪会议纪要，对抗拒执行、阻碍执行以及暴力抗法行为等形成高压态势。法院在强制执行过程中要及时收集、固定被执行人或相关人员抗拒执行的音视频等证据，涉嫌犯罪的，及时移送侦查机关。侦查机关在固定证据，查清犯罪事实的情况下，将案件及时移送检察院审查起诉。

4.健全和完善执行联络员制度。建立法院执行联络员名单，充分发挥执行联络员在找人查物及沟通协调等方面的独特优势，促进案件及时有效执结。 

5.加大宣传力度。通过报刊、电视、广播、微信、微博、新闻发布会、执行工作专刊等多种形式、各种平台，向社会公众宣传执行法律法规，展示执行工作成果，凝聚全社会理解执行、尊重执行、协助执行的广泛共识，引导群众理性认识“执行不能”和“执行难”，营造解决执行难的良好氛围。